Acción popular: Quién puede llevar a una administración ante el juez penal
La Ley madrileña 1/2026 habilitó a la Comunidad de Madrid para ejercer la acción popular en determinados procedimientos penales. El Gobierno recurrió la norma completa y el Tribunal Constitucional la ha admitido a trámite, con la suspensión prevista por el artículo 161.2 de la Constitución. Nada de ello resuelve todavía el fondo: la cuestión es dónde termina la competencia material autonómica y dónde comienza la competencia estatal sobre legislación procesal.
Antes de preguntar si una comunidad autónoma puede ejercer la acción popular conviene formular una cuestión anterior: ¿qué es exactamente la acción popular?
El proceso penal español no reserva de manera absoluta la acusación al Ministerio Fiscal ni a la persona directamente perjudicada por el delito. La Constitución establece en su artículo 125 que los ciudadanos pueden ejercer la acción popular en la forma y respecto de los procesos que determine la ley. La Ley de Enjuiciamiento Criminal desarrolla esa apertura: su artículo 101 declara pública la acción penal y el 270 permite a los ciudadanos españoles querellarse aunque no hayan sido personalmente ofendidos por el delito.
La institución contiene así una singularidad importante. Quien actúa mediante acción popular no necesita demostrar que el delito haya lesionado directamente un bien propio del mismo modo que lo haría un perjudicado. Participa en la persecución penal a través de una legitimación que el ordenamiento reconoce bajo determinadas condiciones.
La controversia abierta por la Ley madrileña 1/2026 aparece cuando el sujeto que pretende utilizar ese instrumento no es un ciudadano particular, sino una Administración pública.
Lo que hizo la Ley 1/2026
La Asamblea de Madrid aprobó en abril de 2026 una norma cuyo objeto consiste precisamente en habilitar a la Comunidad para ejercer la acción popular en tres ámbitos vinculados a competencias y bienes autonómicos. La ley modificó legislación regional sobre protección de la naturaleza, espectáculos públicos y patrimonio cultural para permitir la personación de la Administración autonómica en determinados procedimientos penales de especial gravedad.
Su preámbulo parte de una premisa jurídica concreta: las personas jurídico-públicas necesitan una habilitación legal específica para ejercer acción popular y esa habilitación, sostiene la propia norma, puede proceder de una ley estatal o autonómica. Para justificar ese planteamiento cita expresamente la STS 508/2015 y la STC 311/2006. La ley añade además que la Comunidad ya disponía de habilitaciones en otros ámbitos normativos y presenta la reforma como complemento de la actuación del Ministerio Fiscal en defensa de determinados intereses públicos.
Eso es lo que dice la ley. No es todavía la respuesta constitucional al problema.
El conflicto no está en el fin perseguido, sino en el instrumento utilizado
Una comunidad autónoma dispone de competencias materiales en múltiples materias. Puede regular, dentro de los límites constitucionales y estatutarios, patrimonio cultural, protección ambiental, espectáculos y otros sectores. También puede ser titular de bienes e intereses públicos vinculados a esas materias.
El problema aparece cuando, para protegerlos, decide atribuirse una posición dentro de un proceso penal.
La Constitución reserva al Estado en el artículo 149.1.6 la competencia exclusiva sobre legislación procesal, aunque introduce una salvedad significativa: las «necesarias especialidades» que se deriven de las particularidades del Derecho sustantivo de las comunidades autónomas. Esa combinación —competencia estatal general y posible especialidad autonómica— es el centro institucional de la controversia.
La pregunta, por tanto, no puede reducirse a si proteger el medio ambiente o el patrimonio es competencia de Madrid. Tampoco basta con preguntar si la acción popular existe en España. La cuestión consiste en determinar si una ley autonómica puede crear esta concreta legitimación procesal porque constituye una especialidad necesaria asociada a su Derecho material o si, por el contrario, está modificando una materia cuya regulación corresponde al legislador estatal.
Son problemas jurídicos distintos.
Ciudadanos y administraciones no ocupan la misma posición
El artículo 125 de la Constitución habla expresamente de los «ciudadanos». La Ley de Enjuiciamiento Criminal, en los artículos 101 y 270, utiliza asimismo esa categoría al regular el ejercicio general de la acción popular.
De ahí surge uno de los puntos más delicados del debate: una Administración pública no es simplemente un ciudadano dotado de mayores recursos. Es una persona jurídica creada por el ordenamiento para ejercer competencias públicas. Su capacidad de actuar está vinculada al principio de legalidad y a las funciones que las normas le atribuyen.
La propia Ley madrileña parte de esa diferencia, pues no sostiene que la Comunidad pudiera ejercer sin más la acción popular en virtud del artículo 125. Considera necesaria una habilitación legal específica y precisamente pretende proporcionársela.
La discusión se desplaza entonces un nivel: no si hace falta una ley, sino qué legislador puede dictarla.
La jurisprudencia citada no resuelve automáticamente el recurso
La exposición de motivos madrileña cita la STC 311/2006 y la STS 508/2015. Que una norma invoque precedentes judiciales no significa que estos determinen de manera automática la constitucionalidad de todas las soluciones posteriores que se apoyen en ellos.
Los precedentes deben interpretarse atendiendo al problema concreto que resolvieron, al tipo de sujeto que ejercía la acción, a la norma que proporcionaba legitimación y al reparto de competencias aplicable. Precisamente por eso la cuestión sometida ahora al Tribunal Constitucional no consiste simplemente en comprobar si alguna Administración pública ha podido personarse anteriormente en un proceso penal, sino en determinar si esta específica habilitación autonómica respeta la distribución constitucional de competencias.
La distinción también evita otro error frecuente: confundir legitimación como perjudicado con acción popular. Una Administración puede intervenir procesalmente por razones distintas. Si un delito causa un perjuicio directo a bienes de los que es titular, su posición jurídica no es necesariamente idéntica a la de quien comparece sin ser ofendido directo y se apoya en la institución de la acción popular.
El recurso obliga precisamente a examinar esas fronteras.
Qué sostiene el Gobierno y qué permanece sin decidir
El Gobierno central decidió recurrir la totalidad de la Ley 1/2026. Según la documentación recogida en el expediente, su argumento central se sitúa en la competencia estatal exclusiva sobre legislación procesal y cuestiona que la Comunidad pueda crear mediante ley propia esta legitimación procesal.
La posición autonómica está contenida, por el momento, con mayor claridad en la propia ley: Madrid considera que la habilitación responde a ámbitos materiales de su competencia, que las personas jurídico-públicas pueden ejercer acción popular cuando una norma las autoriza expresamente y que su legislación puede proporcionar esa habilitación en los supuestos definidos por ella.
Ninguna de esas posiciones debe confundirse con la decisión del Tribunal Constitucional.
El Pleno admitió a trámite el recurso número 5465-2026 mediante providencia de 8 de septiembre. La publicación apareció en el BOE el 21 de septiembre de 2026. El Gobierno había invocado el artículo 161.2 de la Constitución, por lo que la vigencia y aplicación de la ley quedó suspendida desde la interposición del recurso, el 16 de julio, para las partes, y desde la publicación oficial para terceros.
La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional confirma el carácter específico de este mecanismo: como regla, la admisión de un recurso de inconstitucionalidad no suspende una ley; la excepción se produce cuando el Gobierno utiliza la previsión constitucional relativa a normas autonómicas.
Por ello, la suspensión no constituye una declaración provisional de inconstitucionalidad. Es una consecuencia procesal de la invocación del mecanismo previsto por la Constitución.
El artículo 161.2 no adelanta la sentencia
La distinción es importante porque el lenguaje cotidiano tiende a traducir «suspendida por el Tribunal Constitucional» como si significara «considerada contraria a la Constitución». No es así.
El artículo 161.2 establece un régimen en el que la impugnación gubernamental produce la suspensión de la disposición autonómica recurrida y obliga posteriormente al Tribunal a decidir sobre su mantenimiento o levantamiento dentro del plazo constitucionalmente previsto.
El examen del fondo sigue pendiente.
El Tribunal deberá enfrentarse, en último término, a la relación entre varios elementos: el reconocimiento constitucional de la acción popular; la legislación procesal estatal que la desarrolla; la posición específica de las administraciones públicas; la competencia estatal del artículo 149.1.6; y la excepción relativa a especialidades procesales necesarias derivadas del Derecho sustantivo autonómico.
La respuesta no puede deducirse de la mera admisión.
Un problema característico del Estado autonómico
El interés del caso excede a las relaciones coyunturales entre el Gobierno de España y la Comunidad de Madrid. La arquitectura territorial española distribuye competencias principalmente por materias, pero las políticas públicas reales rara vez permanecen confinadas dentro de una sola categoría jurídica.
Una comunidad puede tener una competencia clara sobre patrimonio cultural. Sin embargo, proteger ese patrimonio puede requerir inspecciones administrativas, sanciones, subvenciones, medidas civiles o intervenciones en procedimientos penales. Cada instrumento puede pertenecer a un título competencial diferente.
Ahí surge una de las tensiones más características del Estado autonómico: poseer competencia sobre el fin material no implica necesariamente disponer de competencia ilimitada sobre todos los instrumentos jurídicos que podrían emplearse para alcanzarlo.
La salvedad constitucional sobre especialidades procesales existe precisamente porque una separación absoluta entre Derecho sustantivo autonómico y procedimiento estatal podría hacer impracticables determinadas regulaciones propias. Pero si toda competencia material permitiera crear libremente reglas procesales, la competencia exclusiva del Estado perdería buena parte de su contenido.
Entre esos dos extremos se encuentra el problema que ahora deberá delimitarse.
La pregunta que queda abierta
La Ley 1/2026 intentó reforzar la capacidad de actuación de la Administración madrileña en procesos penales relacionados con determinados bienes e intereses colectivos. El Gobierno considera que, al hacerlo, el legislador autonómico ha entrado en el terreno reservado a la legislación procesal estatal. La Comunidad ha fundamentado su solución en la necesidad de habilitación legal y en competencias materiales propias.
El Tribunal Constitucional todavía no ha decidido cuál de esas construcciones es conforme con el reparto constitucional.
Esa ausencia de respuesta no es una carencia del análisis, sino el estado exacto del asunto.
El caso muestra cómo funciona una parte esencial de un Estado compuesto: las fronteras competenciales no siempre separan políticas enteras, sino que pueden atravesar una misma política según el instrumento utilizado. Una comunidad puede ser responsable de proteger determinados intereses y, al mismo tiempo, encontrarse limitada en la forma procesal mediante la que intenta hacerlo.
Determinar cuándo una regla procesal autonómica constituye una especialidad necesaria y cuándo invade la competencia estatal es precisamente la cuestión sometida al Tribunal Constitucional.
Hasta que este resuelva, cualquier conclusión distinta sería anticipar la sentencia que todavía falta.
Bibliografía
Constitución Española, arts. 125, 149.1.6 y 161.2.
Ley de Enjuiciamiento Criminal, especialmente arts. 101 y 270.
Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, especialmente arts. 30 y ss.
Ley 1/2026, de 15 de abril, por la que se habilita a la Comunidad de Madrid para el ejercicio de la acción popular en determinados ámbitos.
Tribunal Constitucional, providencia de 8 de septiembre de 2026, recurso de inconstitucionalidad 5465-2026, publicada en el BOE de 21 de septiembre.
STC 311/2006, de 23 de octubre.
STS 508/2015, de 27 de julio.
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