La electricidad no basta: España ensaya una nueva forma de repartir una red escasa

11 ago
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Los permisos de acceso flexible permitirán conectar determinados consumos incluso donde no exista capacidad firme disponible. La innovación puede aprovechar mejor la infraestructura existente, pero no hace desaparecer sus límites físicos ni sustituye por sí sola la inversión en redes.

España puede producir electricidad y, sin embargo, no disponer de capacidad suficiente para llevarla hasta quien pretende consumirla. La aparente contradicción encierra uno de los problemas fundamentales de cualquier economía que aspire a electrificar una parte creciente de su actividad: la generación y la red no son la misma cosa. Puede existir energía disponible en el sistema y, al mismo tiempo, una fábrica, un centro de datos, una instalación de almacenamiento o cualquier otro gran consumidor encontrar dificultades para conectarse porque, en el punto concreto de la red al que pretende acceder, la infraestructura no puede garantizar que su demanda sea atendida en todo momento sin comprometer las condiciones de seguridad.

La regulación aprobada por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia introduce una respuesta a esa escasez mediante los denominados permisos de acceso flexible. En lugar de concebir toda conexión como un derecho permanente a consumir hasta una determinada potencia en cualquier circunstancia, el nuevo esquema permite que algunos usuarios accedan a la red aun cuando no exista capacidad firme disponible, siempre que acepten que su consumo pueda ser modulado o reducido en determinados momentos. La regulación alcanza también a instalaciones de almacenamiento, como las baterías o el bombeo, cuya relación con la red posee precisamente una naturaleza más adaptable que la de buena parte de la demanda tradicional.

El cambio puede parecer técnico, pero afecta a una cuestión económica elemental: qué significa poseer un derecho sobre un recurso escaso.

De la capacidad firme al derecho condicionado

Un permiso firme ofrece al consumidor una garantía considerablemente más robusta: la red ha de ser capaz de admitir el nivel de demanda autorizado dentro de las condiciones técnicas aplicables. Esa garantía tiene valor económico porque permite planificar la actividad industrial, dimensionar instalaciones y contratar suministros con una previsibilidad que resulta especialmente importante para procesos productivos que no pueden interrumpirse fácilmente.

El acceso flexible introduce una relación distinta. El consumidor puede conectarse allí donde la capacidad firme resulta insuficiente, pero acepta de antemano que la disponibilidad efectiva de la red no será idéntica en todas las horas ni bajo todas las condiciones. En momentos de congestión, su consumo podrá verse limitado conforme a las reglas técnicas previstas para preservar la seguridad del sistema.

No se crea, por tanto, nueva capacidad física mediante una decisión administrativa. Lo que cambia es la manera de utilizar la ya existente.

Esta distinción es crucial. Una carretera congestionada no gana carriles porque se permita circular a determinados vehículos únicamente fuera de las horas punta. Sin embargo, el número de usuarios que pueden servirse de ella a lo largo de una jornada sí puede aumentar cuando algunos aceptan adaptar sus horarios. Una lógica semejante aparece en las redes eléctricas: si ciertos consumidores poseen capacidad técnica y económica para desplazar, reducir o interrumpir temporalmente parte de su demanda, el sistema puede aprovechar márgenes que un régimen exclusivamente firme dejaría inutilizados.

Una red es también un sistema de derechos

Las infraestructuras de red presentan una característica particular: la escasez no depende únicamente de cuánto se ha construido, sino de dónde se encuentra la infraestructura, cuándo pretende utilizarse y qué derechos se han concedido previamente sobre ella. La capacidad disponible en un punto concreto puede ser insuficiente aun cuando el sistema eléctrico, considerado de manera agregada, disponga de abundante generación.

Por eso el problema de conexión no puede reducirse a una pregunta física. Es también un problema de asignación.

Cuando la capacidad es limitada, alguien debe determinar quién puede utilizarla, con qué grado de prioridad, en qué condiciones y qué ocurre cuando varias demandas resultan incompatibles simultáneamente. El diseño de esas reglas crea incentivos. Un régimen excesivamente rígido puede mantener capacidad reservada para usos que no la necesitan durante todas las horas del año; un régimen demasiado incierto, en cambio, puede hacer inviable una inversión industrial cuyo funcionamiento exige continuidad.

Los permisos flexibles intentan introducir una categoría intermedia: permitir conexiones allí donde hoy no existe margen suficiente para garantizar un acceso plenamente firme, pero sin ocultar al usuario que su derecho estará condicionado por la situación real de la red.

El atractivo económico es evidente. Una infraestructura costosa puede utilizarse con mayor intensidad y determinados proyectos pueden acceder antes al sistema sin esperar necesariamente a una ampliación completa de la capacidad. Pero de esa posibilidad no se deduce todavía cuánto consumo adicional podrá conectarse realmente ni en qué territorios resultará el mecanismo más útil. La propia documentación disponible obliga a mantener abierta esa cuestión: el efecto dependerá de las características técnicas de cada red y de la capacidad efectiva de los consumidores para adaptar su demanda.

Congestión: el momento en que aparece la escasez

La flexibilidad adquiere sentido precisamente porque la red no se encuentra igualmente tensionada en todo momento. Una conexión puede ser técnicamente asumible durante muchas horas y problemática únicamente bajo determinadas configuraciones de generación, demanda o circulación de electricidad.

Es en esos episodios cuando la diferencia entre acceso firme y acceso flexible deja de ser una abstracción jurídica. El consumidor flexible acepta que, si mantener su demanda comprometiera la seguridad del sistema, podrá verse obligado a reducirla o modularla.

La importancia del mecanismo reside en convertir esa posibilidad en una condición conocida de antemano y no en una improvisación posterior. La previsibilidad regulatoria importa porque el valor de una conexión no depende solo de cuánta electricidad pueda consumirse, sino de saber con suficiente claridad bajo qué circunstancias ese consumo puede ser restringido.

Un gran consumidor deberá incorporar esa eventualidad a sus cálculos. Para determinadas actividades será asumible; para otras, el coste de una interrupción puede hacer que únicamente una conexión firme resulte económicamente razonable. El permiso flexible no es, por ello, una versión inferior de la misma conexión destinada indistintamente a todos, sino un derecho diferente cuya utilidad dependerá de la estructura de costes y de la tecnología de cada usuario.

El problema de los incentivos

La cuestión más delicada aparece cuando se pregunta qué efecto ejercerá el nuevo sistema sobre la inversión futura.

Un uso más eficiente de la capacidad existente puede ser beneficioso precisamente porque las redes son infraestructuras costosas y su ampliación exige tiempo, planificación y capital. Si determinados consumidores pueden conectarse aceptando restricciones ocasionales, obligar a esperar a todos ellos hasta disponer de capacidad firme podría significar desaprovechar una infraestructura que todavía admite usos compatibles con sus límites.

Pero existe un riesgo inverso. La flexibilidad no debe confundirse con abundancia.

Si una red permanece estructuralmente congestionada y la solución permanente exige reforzarla, un régimen flexible no elimina ese problema: únicamente permite administrarlo de otra manera. En determinados casos podrá retrasar o reducir la necesidad de ciertas ampliaciones; en otros, el crecimiento de la demanda terminará haciendo indispensable nueva infraestructura. La documentación disponible no permite afirmar de antemano cuál de esos efectos dominará.

Ese matiz es importante porque toda regulación transmite señales. Si la flexibilidad revela que determinados refuerzos de red tienen una utilidad menor de la prevista, puede ayudar a orientar mejor el capital. Si, por el contrario, se emplea para mantener indefinidamente cuellos de botella que justifican inversión adicional, corre el riesgo de convertir una solución de asignación en sustituto aparente de una solución física.

Construir más y asignar mejor

La transformación eléctrica de una economía no depende solamente de la cantidad de energía que sea capaz de producir. Depende también de la red que la transporta, de la localización de esa red, de los momentos en que se utiliza y de los derechos que determinan quién puede servirse de ella.

Los nuevos permisos flexibles representan, en ese sentido, algo más interesante que una modificación administrativa. Constituyen un intento de reconocer jurídicamente que no todos los consumidores necesitan exactamente el mismo tipo de acceso y que una infraestructura escasa puede prestar más servicio cuando sus derechos de uso reflejan esa diversidad.

Pero conviene mantener separadas dos realidades que el debate público confunde con facilidad. Crear electricidad no es crear capacidad para transportarla y consumirla. Y administrar con mayor inteligencia una red limitada tampoco equivale a eliminar sus límites.

La nueva regulación puede permitir conexiones que de otro modo tendrían que esperar y puede elevar el aprovechamiento de determinadas infraestructuras existentes. No demuestra que los problemas de acceso vayan a desaparecer, ni que España pueda prescindir de nuevas inversiones en redes.

Su lección más amplia pertenece a la economía de las instituciones: una infraestructura no está determinada únicamente por el acero, el cobre y las instalaciones que la componen. También lo está por las reglas que asignan su capacidad. Cuando un recurso es escaso, construir mejor importa; pero decidir mejor quién puede utilizar lo construido, cuándo y bajo qué condiciones importa también.

Bibliografía

Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, documentación sobre la regulación de permisos de acceso flexible.
Circular 1/2024.
Especificaciones técnicas de capacidad vinculadas al régimen de acceso.
Council of European Energy Regulators, Grid Connection Challenges.

Lecturas recomendadas

La resolución regulatoria de la CNMC sobre permisos flexibles.
Circular 1/2024.
CEER, Grid Connection Challenges, para situar el problema español dentro de las dificultades europeas de conexión a las redes.