Cuando la catástrofe llega al presupuesto: quién paga por el riesgo que nadie aseguró

Apenas una cuarta parte de las pérdidas históricas provocadas por catástrofes naturales en la Unión Europea ha estado asegurada; detrás de esa brecha aparece una cuestión de economía política mucho más incómoda: qué ocurre cuando el riesgo es privado antes del desastre y colectivo después

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Las catástrofes naturales producen una transformación económica peculiar. Antes de que ocurran, buena parte del riesgo pertenece al ámbito de las decisiones particulares: dónde construir, cuánto prevenir, qué asegurar y qué prima aceptar. Después de que ocurran, especialmente cuando las pérdidas alcanzan una dimensión políticamente difícil de ignorar, aquella frontera puede desaparecer con extraordinaria rapidez. Hogares, empresas y territorios reclaman asistencia; el Estado moviliza recursos; la emergencia se convierte en presupuesto. El riesgo que parecía individual empieza a socializarse.

En la Unión Europea, aproximadamente una cuarta parte de las pérdidas históricas provocadas por catástrofes naturales ha estado cubierta por seguros, según los trabajos de la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación. El Banco Central Europeo ha señalado igualmente la importancia macroeconómica y fiscal de esa brecha de protección. No estamos, por tanto, ante una discusión abstracta acerca de quién debería pagar una calamidad hipotética, sino ante una arquitectura institucional que ya funciona de determinada manera: una parte considerable del daño carece de cobertura aseguradora previa y los gobiernos terminan enfrentándose a la presión de intervenir cuando sobreviene la pérdida.

La cuestión se complica porque ninguna de las soluciones disponibles carece de consecuencias sobre el comportamiento. Seguro privado, prevención, ayuda pública posterior y mutualización distribuyen el coste de manera distinta, pero también modifican los incentivos que reciben quienes toman decisiones antes de la catástrofe.

Asegurar no elimina el riesgo: decide quién lo soporta

El seguro permite transformar una pérdida incierta y potencialmente enorme en un coste más previsible. Su función económica no consiste en impedir la inundación, el incendio o la tormenta, sino en distribuir financieramente sus consecuencias. Esa distribución, sin embargo, depende de que exista cobertura suficiente y de que el riesgo pueda ser asumido a un precio viable.

Cuando una porción creciente de los daños queda fuera del sistema asegurador, el problema no desaparece. Simplemente cambia de lugar. El hogar no asegurado continúa expuesto; una empresa puede quedar incapaz de reconstruir; una administración territorial puede carecer de recursos; y el Estado central se convierte, por necesidad política o económica, en la institución a la que se dirige finalmente la demanda de compensación.

EIOPA ha descrito precisamente ese papel gubernamental mediante la figura del asegurador de última instancia. La expresión resulta esclarecedora porque permite comprender que una garantía pública puede existir incluso cuando nunca haya sido formulada como contrato. Si ciudadanos, empresas e inversores esperan razonablemente que, ante una catástrofe excepcional, el poder público intervendrá, esa expectativa forma parte del sistema de incentivos mucho antes de que se apruebe el primer paquete de ayudas.

Aquí aparece el problema clásico del riesgo moral. Si determinados agentes creen que las pérdidas previsibles serán cubiertas sistemáticamente por terceros, el incentivo económico para reducir la exposición, contratar suficiente cobertura o asumir el coste de ciertas medidas preventivas puede debilitarse. No es necesario presumir irresponsabilidad: basta con reconocer que las reglas institucionales modifican decisiones.

El límite de una explicación exclusivamente privada

Pero reducir todo el problema al riesgo moral conduciría a una simplificación igualmente defectuosa. Existen catástrofes cuya magnitud puede superar razonablemente la capacidad financiera de un individuo, de una empresa e incluso de determinados mercados aseguradores. También pueden existir riesgos muy concentrados geográficamente, acontecimientos correlacionados que afecten simultáneamente a numerosos asegurados y situaciones en las que el coste de una cobertura alcance niveles prohibitivos para determinados hogares.

La pregunta seria no puede ser, por tanto, si el Estado debe desaparecer de la gestión de catástrofes. La experiencia institucional europea muestra que ya ocupa un lugar relevante y que probablemente seguirá ocupándolo. La pregunta consiste en averiguar qué diseño permite ofrecer protección colectiva sin destruir los incentivos privados para reducir la exposición.

Esa distinción importa. Una ayuda posterior, improvisada cuando las imágenes de la catástrofe dominan la conversación pública, produce incentivos diferentes de un esquema conocido de antemano, sujeto a condiciones y coordinado con mecanismos de aseguramiento y prevención. En ambos casos puede intervenir dinero público; institucionalmente, sin embargo, no son equivalentes.

La misma lógica se aplica a la mutualización. Repartir determinados riesgos entre territorios más amplios puede hacer posible absorber pérdidas que serían insoportables para una comunidad aislada. Pero cuanto mayor sea la distancia entre quien decide exponerse y quien termina pagando, mayor será también la necesidad de diseñar reglas que preserven responsabilidades.

El presupuesto como registro de decisiones anteriores

Las catástrofes suelen presentarse fiscalmente como choques externos. Y lo son en un sentido evidente: un gobierno no decide que se produzca un incendio o una inundación. Pero la factura final también refleja decisiones anteriores sobre urbanismo, prevención, cobertura aseguradora, infraestructuras, fondos de contingencia y distribución de riesgos.

Por eso las cuentas públicas no registran solamente la violencia de la naturaleza; registran asimismo el modo en que una sociedad había decidido prepararse para ella.

Las proyecciones sobre el coste futuro de los fenómenos naturales deben tratarse con especial prudencia. Son escenarios construidos bajo determinados supuestos y no hechos que ya hayan sucedido. Convertirlos en predicciones inexorables confundiría el análisis de riesgo con la profecía. Pero la incertidumbre acerca de la cuantía futura no elimina la realidad presente de la brecha aseguradora.

Y esa brecha obliga a una conversación menos cómoda que la habitual. Si una sociedad desea que el Estado proteja a quienes sufran pérdidas catastróficas —una preferencia políticamente comprensible— debe decidir también cómo evitar que esa misma garantía reduzca la prevención que podría disminuir el coste colectivo.

Diseñar antes de pagar después

El falso dilema entre mercado y Estado resulta especialmente pobre ante las catástrofes naturales. Ni un sistema puramente privado garantiza cobertura universal y capacidad ilimitada, ni una promesa pública de rescate universal carece de efectos secundarios.

La cuestión relevante es institucional: quién asume cada capa del riesgo, bajo qué reglas, con qué información y con qué obligaciones de prevención.

Cuando una garantía pública resulta inevitable, su diseño anterior al desastre importa tanto como la cantidad de dinero movilizada después. Una sociedad responsable no debería descubrir su política de riesgos mientras calcula las indemnizaciones.

Porque, en último término, la catástrofe solo revela una distribución de responsabilidades que ya existía. Lo decisivo es si habíamos decidido verla.

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Bibliografía

• European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA), trabajos sobre la brecha de protección frente a catástrofes naturales.

• Banco Central Europeo, análisis sobre brechas aseguradoras, riesgos macroeconómicos y estabilidad financiera.

• BCE y EIOPA, propuestas europeas sobre mecanismos para reducir la brecha de protección.

• Reuters, 18 de agosto de 2026, información sobre catástrofes naturales y presión sobre las finanzas públicas europeas.

Lecturas recomendadas

• EIOPA, Insurance protection gaps in a changing climate.

• Documentación conjunta del BCE y EIOPA sobre mecanismos europeos de cobertura y reparto de riesgos.

• Informes institucionales sobre prevención, aseguramiento y exposición fiscal frente a catástrofes naturales.