El Estatuto de Cataluña aprobado el 9 de septiembre de 1932 no fue simplemente una concesión territorial ni la culminación intacta del proyecto de Núria. Fue una pieza central del experimento constitucional del «Estado integral»: el intento republicano de combinar una organización política común con un grado elevado de autogobierno sin adoptar plenamente ni el modelo federal ni el centralismo tradicional.

El 9 de septiembre de 1932, después de cuatro meses de discusión parlamentaria, las Cortes Constituyentes aprobaron definitivamente el Estatuto de Cataluña. La votación —314 votos favorables y 24 contrarios, además de un número considerable de abstenciones y ausencias— clausuraba formalmente una de las controversias más intensas de los primeros años de la Segunda República, pero no resolvía de una vez el problema político que la había originado. El Estatuto sería sancionado por Niceto Alcalá-Zamora el 15 de septiembre y publicado días después. Cataluña dispondría de Parlamento, Gobierno y un ámbito efectivo de autogobierno.

La fecha conserva importancia noventa y cuatro años después, aunque su significado histórico no reside principalmente en la efeméride. Para entender 1932 hay que reconstruir una pregunta anterior y mucho más difícil: cómo podía organizarse una República común cuando una parte sustancial del catalanismo reclamaba un poder político propio y las Cortes rechazaban, al mismo tiempo, que esa autonomía procediera de una soberanía separada del Estado republicano.

La solución jurídica adoptada tuvo un nombre que hoy resulta menos familiar que sus consecuencias: Estado integral.

Una fórmula entre el centralismo y la federación

La Constitución de 1931 proclamó en su primer artículo que «la República constituye un Estado integral, compatible con la autonomía de los Municipios y las Regiones». La expresión condensaba una decisión política deliberada. España no se declaraba una federación compuesta por Estados previamente soberanos, pero tampoco mantenía intacta la estructura centralista tradicional. El texto constitucional abría la posibilidad de que determinadas regiones alcanzaran autonomía mediante un procedimiento estatutario aprobado por las Cortes.

Aquella arquitectura tenía algo de construcción experimental. La autonomía no operaba automáticamente en todo el territorio ni se derivaba jurídicamente de una soberanía regional previa. Debía formularse en un Estatuto compatible con la Constitución y recibir aprobación parlamentaria estatal. La combinación pretendía conservar un centro político común y permitir, allí donde existiera suficiente voluntad, un grado amplio de organización propia.

Cataluña fue el primer gran laboratorio.

El proyecto elaborado en Núria durante 1931 había llegado mucho más lejos que el texto que finalmente aprobaron las Cortes. La diferencia puede observarse en una modificación aparentemente breve, pero conceptualmente enorme. El proyecto afirmaba que «Catalunya és un Estat autònom dintre la República espanyola». El Estatuto de 1932 estableció, en cambio, que «Cataluña se constituye en región autónoma dentro del Estado español».

No fue una mera corrección terminológica.

De «Estado autónomo» a «región autónoma»

Las palabras revelaban dos maneras diferentes de imaginar el origen y los límites del autogobierno. La fórmula de Núria describía Cataluña como «Estado autónomo» dentro de la República; la aprobada por las Cortes la insertaba expresamente como «región autónoma» en el Estado español y la subordinaba al marco constitucional republicano.

El proyecto plebiscitado en Cataluña —que obtuvo un respaldo abrumador entre quienes participaron— se acercaba a una concepción más federalizante. Las Cortes no lo rechazaron en bloque, pero lo reformularon. El resultado conservó una autonomía política sustancial e instituciones propias, al tiempo que redujo o redefinió aspectos relativos a soberanía, competencias, financiación, lengua y educación.

Esta transformación ayuda a comprender qué discutían realmente los diputados. No se trataba simplemente de decidir cuántas materias podían gestionarse desde Barcelona. La cuestión era anterior: qué clase de poder estaba siendo reconocido y de dónde procedía jurídicamente ese poder.

En el diseño constitucional de la República, la Generalitat debía poseer competencias propias y capacidad legislativa en materias relevantes, pero dentro de una estructura estatal común. El Estatuto permitió el desarrollo de instituciones autonómicas, elecciones al Parlament, legislación propia y traspasos de servicios. Régimen local, derecho civil, obras, agricultura, cooperativas y determinadas funciones relativas a legislación social figuraron entre los espacios de actuación, siempre bajo una distribución competencial que reservaba al Estado ámbitos decisivos.

La autonomía fue, por tanto, real. También lo fueron sus límites.

Azaña: integrar la autonomía en el Estado

Manuel Azaña comprendió el problema catalán como una cuestión que el nuevo régimen no podía resolver mediante la restauración del viejo centralismo. Su posición no consistía en aceptar la existencia de dos poderes soberanos destinados a convivir por yuxtaposición, sino en integrar la autonomía catalana dentro de la arquitectura estatal republicana.

En su discurso del 27 de mayo de 1932, la Generalitat aparecía concebida como parte de la organización política del Estado, no como autoridad exterior o rival. El autogobierno debía modificar la forma del Estado precisamente para fortalecer una convivencia republicana que el centralismo no había sido capaz de asegurar.

Azaña partía así de una confianza considerable en la capacidad de las instituciones. Si el conflicto poseía una dimensión política, una organización jurídica adecuada podía encauzarlo. No se trataba de negar las diferencias existentes, sino de crear un sistema donde esas diferencias dejaran de expresarse necesariamente como oposición entre Cataluña y el Estado.

En esta concepción, la autonomía era una forma de integración.

La posición resulta más comprensible cuando se recuerda que el debate de 1932 no enfrentó dos bloques homogéneos. Dentro del republicanismo, del socialismo, del catalanismo y de las fuerzas opositoras coexistían diagnósticos distintos sobre la amplitud de las competencias, la organización territorial, la lengua, la educación y la propia naturaleza política de España. Reducir el episodio a «Cataluña contra España» destruiría precisamente la pluralidad que muestran los debates parlamentarios.

Ortega: la política de la «conllevancia»

José Ortega y Gasset observó el mismo conflicto desde un ángulo diferente. No negó la existencia del problema catalán; al contrario, sostuvo que poseía raíces demasiado profundas para imaginar que una arquitectura jurídica pudiera resolverlo definitivamente. De ese diagnóstico nació su conocida formulación de la «conllevancia».

La palabra se ha utilizado tantas veces fuera de su contexto que corre el riesgo de convertirse en una consigna. En 1932 expresaba una intuición política concreta: determinadas tensiones históricas vinculadas a identidad, pertenencia y proyecto colectivo no admiten una solución final semejante a la resolución de un problema técnico. Pueden gestionarse, encauzarse, limitarse y hacer compatibles con la vida común, pero reaparecen bajo formas nuevas porque proceden de realidades sociales que una ley no puede borrar.

La diferencia con Azaña no debe exagerarse hasta convertir a ambos en portavoces retrospectivos de posiciones políticas del siglo XXI. Azaña concedía mayor capacidad a la organización institucional para integrar la autonomía en el Estado; Ortega desconfiaba de que esa organización pudiera suprimir la tensión que pretendía administrar.

Uno pensaba principalmente en cómo construir una estructura estatal capaz de incorporar políticamente la autonomía. El otro advertía que no toda contradicción histórica puede ser eliminada por el derecho.

La historia posterior no concede fácilmente la victoria intelectual a ninguno de los dos.

Lengua, educación y el contenido concreto del autogobierno

Las grandes discusiones constitucionales terminan siempre materializándose en competencias precisas. En 1932, la lengua y la educación ocuparon un lugar central porque expresaban de manera especialmente visible la relación entre identidad cultural, ciudadanía y autoridad pública.

El Estatuto reconoció la oficialidad del catalán y del castellano en Cataluña, mientras regulaba el uso del castellano en determinadas relaciones oficiales entre Cataluña y el resto del Estado. La cuestión educativa produjo igualmente controversias intensas durante los debates de mayo a agosto.

No se trataba de asuntos secundarios. Allí se hacía tangible la pregunta abstracta por el Estado integral. Decidir quién podía organizar determinadas instituciones educativas, qué lengua podía emplear la Administración o qué materias correspondían al legislador autonómico significaba traducir una fórmula constitucional a la vida diaria.

A partir de las elecciones al Parlament del 20 de noviembre de 1932, la autonomía dejó de ser una discusión parlamentaria y se convirtió en funcionamiento institucional. Hubo Gobierno, Parlamento, traspasos de servicios y legislación propia, incluidas normas sobre régimen municipal, cooperativas, capacidad jurídica de la mujer y contratos de cultivo.

El experimento existió realmente. No fue un texto sin aplicación.

1934 y los límites de la arquitectura

La crisis de octubre de 1934 sometió aquella construcción a una prueba para la que difícilmente podía existir una respuesta sencilla. La insurrección encabezada por Lluís Companys alteró profundamente la relación entre las instituciones catalanas y el Gobierno de la República. Tras los acontecimientos se produjo una suspensión de facto y, el 2 de enero de 1935, una ley suspendió las facultades del Parlament y trasladó provisionalmente funciones a una autoridad nombrada por el Gobierno.

La autonomía fue restablecida tras las elecciones de febrero de 1936. Poco después, el Tribunal de Garantías Constitucionales declaró materialmente inconstitucional la ley de suspensión porque el ordenamiento no permitía sustituir el régimen autonómico por aquella fórmula intermedia.

El episodio tiene importancia porque muestra que el «Estado integral» no era solamente una declaración política. Había creado límites jurídicos al propio poder central. El Estado podía reaccionar ante una crisis, pero esa reacción seguía sometida a la Constitución.

Nada de esto convierte los sucesos de 1934 en desenlace inevitable de 1932. Tampoco permite afirmar que la posterior Guerra Civil estuviera inscrita desde el principio en el Estatuto. La historia política no funciona como una cadena de acontecimientos predeterminados. Entre 1932 y 1936 hubo decisiones, conflictos, elecciones y cambios de contexto que deben estudiarse en sus propios términos.

Una institución para administrar una tensión

La pregunta más fértil que deja el Estatuto de 1932 no consiste en averiguar qué dirigente anticipó mejor la España posterior. Tampoco en encontrar equivalencias automáticas entre la Segunda República y el Estado autonómico actual. El vocabulario, los actores, las instituciones y las circunstancias son demasiado distintos para semejante traslación.

Su verdadero interés reside en otra parte.

La República reconoció que existía una cuestión territorial que el centralismo heredado no había resuelto satisfactoriamente y trató de construir una forma política nueva. El «Estado integral» permitió articular un poder autonómico sin adoptar íntegramente un federalismo clásico. El Estatuto transformó el proyecto de Núria, redujo algunas de sus pretensiones y conservó otras, buscando un punto de encuentro entre autogobierno y autoridad estatal.

No produjo una solución final porque quizá ninguna fórmula constitucional podía producirla.

En eso converge, aunque desde caminos diferentes, el interés histórico de Azaña y Ortega. El primero muestra la necesidad de construir instituciones capaces de integrar políticamente las diferencias. El segundo recuerda que algunas diferencias sobreviven a las instituciones que intentan ordenarlas.

El Estatuto de 1932 fue menos la solución definitiva a un problema territorial que un intento constitucional de crear instituciones capaces de administrarlo políticamente. Su importancia noventa y cuatro años después no está en convertirlo en precedente obligatorio del presente, sino en observar una dificultad permanente de la política: existen tensiones históricas que no desaparecen mediante una fórmula jurídica. Lo decisivo es si una comunidad política consigue construir instituciones capaces de procesarlas sin destruir, en el intento, la convivencia que hace posible seguir discutiéndolas.

Bibliografía

• Constitución de la República Española de 1931.

• Estatuto de Cataluña de 1932.

• Proyecto de Estatuto de Núria, 1931.

• Diarios de Sesiones de las Cortes Constituyentes, debates estatutarios de 1932.

• Ley de 2 de enero de 1935 sobre suspensión de facultades del Parlamento de Cataluña.

• Tribunal de Garantías Constitucionales, sentencia de marzo de 1936.

• Parlament de Catalunya, El debat estatutari del 1932.

• García de Enterría, Eduardo (ed.), Sobre la autonomía política de Cataluña.

Para seguir leyendo

Los discursos parlamentarios de Manuel Azaña y José Ortega y Gasset permiten reconstruir las dos concepciones políticas centrales sin recurrir a interpretaciones retrospectivas. Para comprender la dimensión jurídica, conviene leer conjuntamente la Constitución de 1931, el proyecto de Núria y el Estatuto aprobado: pocas comparaciones muestran con tanta claridad cómo una negociación constitucional modifica el significado político de unas cuantas palabras.